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李铁：城市化应提倡以人为本

7月3日消息：日前，国家发改委城市与小城镇发展研究中心主任李铁在接受记者专访时指出：“我国城市化质量不高主要在于对人的城市化关注不够，它表现在城市的发展导向见物不见人，官员执政意识存在偏差，以及城市规划的精英思想等方方面面，也让城市发展进入怪圈。”

他明确表示，只有当取消了横亘在城镇人口和农村人口之间的政策鸿沟、城乡土地同权了，我们才可以说，我们的城市化是在一个平等的基础上进行的。

城市化见物不见人

最近在各地所做的一系列调研，让李铁感到城市化中的一些问题依然突出，对人的城市化的关注不够，尤其让他忧心忡忡。

“城市化实际上是一个城市发展的导向问题。大家都知道，城市化是人口从农村向城市转移，然而，在转移中遇到了诸如固化的利益格局等重重障碍。这些问题现在越来越严重。”李铁紧锁的眉头似乎也在暗示问题的严重性。

归纳起来，李铁认为对人的关注不够，首先表现在专家学者、政府官员在谈城市化问题时，各种研究报告、地方发展规划在谈城市化问题时，基本上见物不见人。政府官员的执政意识中对于人的问题的关注存在偏差。

这一结论缘于他在调研中发现，地方政府往往安排参观的是当地的规划展览馆、新区建设、工业开发区。“那么，我们要问，城市化是什么？它的核心问题是什么？农村人口进入城市的过程中，城市怎样通过它的功能服务满足他们进入城市就业和生活的基本需求？在这样一个过程中，什么样的公共设施、公共服务可以覆盖更多的人群？”李铁直言，这些应该是中国城市化的核心主轴。可是，大多数城市都在做锦上 (论坛)添花的事情，这意味着这个城市会面临多大的问题。

调研中，每每对自己提出的在城市化发展战略中考没考虑过如何解决中低收入人口和大量农民工问题，相当一部分地方政府都没有予以正面回答，更让李铁感到，在政府官员的执政意识中对于人的问题的关注是有偏差的。“他们更多关注的是中产阶级以上的人口、关注的是富人，对弱势群体的关注非常不够。这种关注的不够也充分地反映在城市的发展政策、就业目标、对外来人口的公共服务以及城市基础设施建设服务的人群等方方面面。”

“城乡差距在这种城市化的思路上会越来越大，还是越来越小？农民工进城难度是越来越大，还是越来越小？”李铁认为，这些问题都是不言而喻的。

其次，对人的城市化关注不够体现在各类规划上。李铁说：“无论是土地利用规划，还是各地的十二五规划，大多强调的是产业布局、产业升级、腾笼换鸟的政策，这些政策是把原来的劳动力密集型产业、传统的中小企业转化为资本密集型企业和技术密集型企业。这意味着要用资本、技术替代劳动力，也意味着就业机会越来越小，这也是我们在调查中发现的问题。”

“这直接带来的是，一些城市接纳的城市人口与拿到的工业用地指标完全不成正比，也因此，土地的城市化速度快于人的城市化速度不仅没有得到有效遏制，反而更加严重。”

他直陈，从八十年代到现在，没有无规划的城市，没有无规划的领域，这说明不是我们不重视规划，而在于规划本身的局限性——政府的服务目标见物不见人，没有针对人口做出合理的分析。他表示，只有面对城市所有人口以及潜在进入人口的规划才是合理的规划，才能改变所有城市规划一个样的现?状。

李铁还指出，大部分城市搞新城建设、新区开发的过程中“嫌贫爱富”，目标人群往往锁定中产阶级以上的人口，对于中低收入人口，尤其是老城改造需要搬迁的中低收入人群没有提出解决办法，这也是人的城市化关注不够的主要表现。

李铁记得，几年前调研江苏的一个小镇，一下车就到镇政府观看澳大利亚和一个中国著名大学联合的规划。他评价说，规划做得非常漂亮，比欧洲还欧洲。然而，对于当地6万多人口，镇区规划人口只有1万，另外5万农民却没有考虑。小镇虽有风景区，但建的房子目标对象是外地的富人。这让李铁很恼火，当着镇委书记、镇长的面，他不客气地对规划师说：“如果规划没有考虑到镇上所有的人口，无论是城市发展目标还是城市化目标，你们完全不合格！这种规划纯粹是骗中国人的钱！”

尽管这件事过去了几年，李铁讲述时仍然感到气愤不已：“这个风景区建了大量的别墅，等于富人把资源垄断了，广大的中低收入人口被挡在了外面。这种规划的价值何在呢？”

让他感到更忧心、更无奈的是：“当时看到的是一个镇，现在看到的城市面临的问题比这个镇要严重得多！”这是城市化进程中城市发展的导向问题，李铁说“我们应该直面”。

城市新增人口是扩大内需的重点

在国际经济萧条、外部需求疲软的形势下，我国提出扩大内需维持经济的可持续发展。李克强副总理在5月举行的中欧城市化国际会议上再次表示，中国的城镇化要成为扩大内需、可持续发展的城镇化。

李铁说：“这意味着我们现在的内需已经饱和了，要通过新增人口来扩大内需。而这些新增人口一定是从农村进入城市的人口，只有把他们的内需调动起来，解决好他们的公共服务问题，才能刺激他们对基础设施的需求和消费的需求。如果到现在都没有把城市的公共目标放在这些人身上，还是一味地排斥，而把重点放在所谓的产业布局、产业更新以及对新城开发的兴趣上，我们怎么实现扩大内需的目标呢？”

“城市化的空间布局严格意义上讲不是物的布局，应该针对未来广大农村人口更多地集中到哪去，这才是合理的布局。也就是说，哪儿能更多地吸引就业，解决他们的定居问题，这在空间上是布局的重点。我们现在看到的城市化布局包括城市群的发展，只看到城市，却看不到城市的人口结构、城市的发展和农村人口进城的关系。要知道，这涉及三类人群：第一类是当地农民转移到哪去？第二类是外来人口向哪转移？第三类是已经进城的农民工怎么办？”

基于以上分析，李铁认为，“只有按照人口的流向、未来集中转移的趋势，才能决定城市的要素资源怎么配置。”然而，对于这一以人来确定城市化发展格局的重大主题，他失望地说：“现在整个城市化进程已经远远偏离了这个主题。”

他还谈到，一些政府通过行政划转，把县、村直接划为城市的一个辖区，把农村改成街道办事处，将一部分农村人口转化成城市人口，从而完成当地城市化、提高城市化率，由于对这部分人口既不解决公共服务问题，又不解决基础设施配套问题，最多只是户口指标上的一个转变而已，不是真正的城市化。一些省份将外出打工的农村户籍人口计算在城市化率中的做法，这样的城市化是被异地工业化带动的城市化，也不是真正的城市化。

“这样的问题，大家都很清楚，但都不去面对。在执政过程中，对很多发展规律、发展进程并不了解，盲目地用所谓政绩冲动来变通解决所有的城市化统计的差距，是一个挺大的误区。”

他表示，推进城市化进程的关键是取消设限，核心问题是取消横亘在城镇人口和农村人口之间的政策鸿沟。只有把这些设限、束缚取消了，剩下的一切按市场规律来办就可以了。“问题恰恰是我们对城市化还仅仅停留在盲目提高土地指标为主轴，一些政府官员想的是怎样提高统计指标数据，而不从取消设限来弥补公共服务差距，这是我们感到十分痛心的问题，也是现在觉得最难的地方。”

土地不能平均化

土地是城市化的前提。在现行土地制度之下，土地进入市场为城市政府提供了巨大的获利空间。同时，我国快速的工业化和城市化进程又为土地从农业用途向非农业用途、从低收益用途向高收益用途的流转带来巨大的需求。也因此，围绕着土地所引发的矛盾日益突出。

有学者提出，城市人应该和农村人一样具有拥有土地的权益。李铁认为，这是一种理想，是吃大锅饭的表现。农村土地问题有它的历史原因，当1949年每个农民分到一块土地时，意味着首先要解决基本生活问题，而不是其它的事情。非农人口通过非农就业取得工资解决基本生活，甚至可以获得更多的城市公共福利。这两者是有本质区别的。

“当时，我们国家的工业提供不了那么多就业机会。后来，在整个社会发展的大变革中，工业化带来了大量的就业机会，才使得农村人口大量转移到城市，土地的价值和原有的保障发生了变化，土地有了新的作用。”这种情况下，李铁认为，我们应该承认农民对土地的天然的权益，这种权益是不能更改的，土地也是不能平均化的。

他表示，现在最应该做的就是要尊重农民的土地所有权和使用权，不能再以低价征收征用。

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